Равноправие форм собственности конституция

Статья 8 Конституции России

Текст Ст. 8 Конституции РФ в действующей редакции на 2018 год:

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к Ст. 8 Конституции Российской Федерации

1. Часть первая комментируемой статьи обусловлена федеративным характером России. Наряду с определенной самостоятельностью субъектов Федерации федеративное государство должно обеспечивать единство экономического пространства (единство рынка). Оно является одним из главных элементов обеспечения целостности государства такого типа, поскольку экономические связи между отдельными регионами — наиболее прочные связующие элементы.

Кроме того, создание отдельных региональных рынков, изолированных от федерального, чревато экономическими потерями всех участников. Случаи экономического сепаратизма уже были в практике СССР и Российской Федерации, следствием чего стало принятие Указа Президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О едином экономическом пространстве РСФСР»*(27), а впоследствии и закрепление данного принципа в Конституции РФ.

Для обеспечения единства экономического пространства Конституция РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ).

Принцип единства экономического пространства обусловливает также обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона*(28).

Кроме того, ст. 74 Конституции РФ гласит, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2).

Принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств развивает принцип единства экономического пространства и реализуется с помощью запрета для федеральных и региональных властей принимать решения, препятствующие свободному движению товаров, услуг и капиталов, а также установления единства стандартов, метрической системы, статистики, бухгалтерского учета, денежно-кредитной системы.

Помимо единства экономического пространства, в федеративном государстве гарантии, установленные частью первой комментируемой статьи, призваны обеспечивать свободное развитие рыночной экономики на всей территории России. Исходя из этого, Конституция РФ предусмотрела принципы поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

В соответствии с законодательством РФ конкуренция — это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на товарном рынке. В свою очередь, монополистическая деятельность — это злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью*(29).

Конкуренция между субъектами экономической деятельности стимулирует развитие экономики, появление новых технологий, востребованность производимых товаров, работ и услуг как на локальном (внутри данного государства), так и на глобальном (международном) рынке.

В условиях рыночной экономики поддержка конкуренции и недопущение монополистической деятельности является важнейшей функцией государства, призванной обеспечить эффективное функционирование рынка. Свободная конкуренция — самое необходимое условие свободы экономической деятельности. Антимонопольное законодательство начало формироваться в экономически развитых странах в середине XIX в. Законодательство России в сфере защиты конкуренции лишь формируется. В настоящее время в России действует Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Свобода экономической деятельности может рассматриваться в нескольких аспектах. Прежде всего, это свобода выбора вида экономической деятельности, в частности определение для каждого человека быть ли ему предпринимателем, наемным работником или вообще не заниматься никакой экономической деятельностью. Когда принято решение об осуществлении предпринимательской деятельности, свобода экономической деятельности проявляется в свободе выбора формы такой деятельности (индивидуально или совместно с иными лицами путем создания юридического лица) и сферы, в которой будет вестись предпринимательская деятельность.

Кроме того, свобода экономической деятельности может проявляться как свобода приобретения, владения и распоряжения объектами гражданских прав, свобода договора и т.д.

Отметим, что Конституция РФ широко использует термин «экономическая деятельность», не раскрывая при этом его содержания. Перечень видов экономической деятельности устанавливается Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД)*(30). При этом в классификаторе отмечается, что экономическая деятельность имеет место тогда, когда ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье, материалы, энергия, информационные ресурсы) объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции (выполнение работ, оказание услуг). Экономическая деятельность характеризуется затратами на производство, процессом производства и выпуском продукции (выполнением работ, оказанием услуг). Иными словами, экономическая деятельность — это деятельность по созданию общественно полезного продукта.

Вместе с тем следует иметь в виду, что свобода экономической деятельности не абсолютна. Она может быть ограничена федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Так, например, ограничениями свободы экономической деятельности является государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности и лицензирование.

Перечисленные принципы развиваются и дополняются в актах Конституционного Суда России и в действующем законодательстве РФ. Например, выделяются принципы справедливости, стабильности гражданского оборота, добросовестности, баланса частных и публичных интересов.

2. Конституция РФ среди всех элементов экономической системы выделяет институт собственности. Это связано с тем, что именно отношения собственности составляют фундамент любой экономической системы и во многом определяют особенности ее функционирования в конкретном государстве. Право собственности как субъективное право является первым и основным из вещных прав, определяющих отношение человека к вещам и отношения людей по поводу вещей.

В конце 80-х — начале 90-х гг. ХХ в. Российская Федерация осуществила кардинальную смену экономической системы. От командно-административной экономики Россия перешла к построению рыночной экономики. Несмотря на то что приверженность авторов Конституции РФ к идее рыночной экономики не нашла прямого отражения в Основном законе, в отличие, например, от проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ*(31), в ее тексте закреплены основные принципы, определяющие реализацию именно этого типа экономической системы и невозможность возврата к ранее существовавшему типу командно-административной экономики.

Среди факторов, отличающих рыночный тип экономики от командно-административного, можно назвать многообразие форм собственности. Примечательно, что Конституция России в комментируемой статье не только провозгласила признание существования различных форм собственности, но и гарантировала их равную защиту.

Вместе с тем очевидно, что различные формы собственности не могут быть равны между собой. В частности, существуют такие виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Различны также способы приобретения и прекращения права собственности для различных субъектов. Исходя из этого, Конституция РФ говорит не о равенстве, а о «признании и защите равным образом» всех форм собственности.

Признание государством существования множества форм собственности означает, что все они имеют равные основания для существования в данной экономической системе. Таким образом, придание одной из форм собственности приоритета по отношению к иным будет противоречить ст. 8 Конституции РФ.

Принцип равной защиты всех форм собственности проявляется в том, что для всех форм собственности установлен одинаковый правовой режим, а все особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.

Основной, доминирующей формой собственности в рыночной экономике является частная (что подчеркивается тем, что в Конституции РФ она указана первой в перечне форм собственности).

Частная собственность — собственность граждан и юридических лиц. В частной собственности может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать этим субъектам. Частная собственность — основа экономической системы. В зависимости от модификации рыночной экономической системы конкретного государства частная собственность занимает до 90-95% в общей структуре собственности.

Тем не менее в любом государстве существует определенная часть имущества, принадлежащая публичным образованиям. К таким образованиям относятся в Российской Федерации сама Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Поскольку органы государственной власти отделены от органов местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ), то и государственная собственность отлична от муниципальной.

Как можно понять из названия, субъектом государственной собственности, собственником, выступает государство. При этом под государством в комментируемой норме понимается не только сама Российская Федерация, но и ее субъекты.

Таким образом, государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и ее субъектам — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

Последняя прямо названная в Конституции РФ форма собственности, муниципальная, означает имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям.

От имени органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований правомочия собственника осуществляют соответственно органы государственной власти и местного самоуправления.

Государственная и муниципальная собственность могут быть объединены понятием «публичная собственность», использующимся в законодательстве ряда зарубежных государств, однако ни Конституция РФ, ни текущее законодательство такого термина не содержат. Если частная собственность — это принадлежность имущества конкретным физическим или юридическим лицам, то публичная собственность предполагает принадлежность имущества всем гражданам, составляющим государство или всем постоянным жителям поселения, составляющего муниципальное образование.

Примечательно, что Конституция России оставляет перечень форм права собственности открытым. Таким образом, допускается возможность существования иных форм, например смешанной собственности публичного образования и юридического лица. В частности, среди «иных» форм собственности заслуживает упоминания акционерная собственность, собственность общественных объединений, церковная и казачья собственность. Установление открытого перечня форм собственности представляется обоснованным, поскольку экономическая система России находится в стадии становления, а следовательно, законодательство России должно содержать резервы для развития и не ограничивать экономику там, где это не оправданно с точки зрения ее развития и роста. Смысл конституционного регулирования в условиях становления рыночной экономики, очевидно, должен сводиться к закреплению плюрализма форм собственности, их равноправия и законодательных гарантий прав собственника.

Вместе с тем реальное положение форм собственности в экономике России далеко от идеальной конструкции, предусмотренной Конституцией РФ. На разных этапах развития экономики России государство как стремилось к расширению частного сектора, так и пересматривало свою политику в пользу создания крупных государственных корпораций. При этом защита частной собственности посредством конституционных норм существенно затруднена в силу отсутствия в Конституции РФ реальных механизмов защиты закрепленных в ней экономических ценностей и взглядов.

konstrf.ru

Статья 8 Конституции РФ

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к Статье 8 Конституции РФ

1. Содержащиеся в данной статье конституционные принципы формируют основы конституционного экономического строя. Эти принципы лежат в основе большой совокупности конституционных норм, объединенных логико-правовыми связями и в силу этого представляющих собой определенное единство, подсистему норм, построенную с использованием концепции «экономической конституции». Усилиями экономистов и юристов Германии, Франции, Испании, Италии, США, Португалии создана теоретическая конструкция, встроенная в систему конституционного права, которая пытается объяснить, как конституция регулирует экономические отношения*(22). Она позволила связать в единое целое такие разнородные и противоречивые явления, как свобода экономической деятельности и интервенция государства в сферу экономики. Будучи сопряженной с концепцией социального государства, экономическая конституция превращается в конституционно-правовую основу социально ориентированной рыночной экономики.

Как подсистема конституционно-правовых норм экономическая конституция охватывает:

1) принципы основ конституционного строя о свободе экономической деятельности, едином экономическом пространстве, многообразии и равноправии различных форм собственности, защите конкуренции (ст. 8), о социальном характере государства (ст. 7);

2) конституционные нормы об основных экономических правах и свободах и основных правах, имеющих хозяйственно-конституционное значение, а также о конституционных гарантиях предпринимательства (ст. 7, ч. 2 ст. 34, ч. 1 ст. 74, ч. 2 ст. 75); о значении общепризнанных норм и принципов международного права и норм, содержащихся в международных договорах РФ (ст. 15);

3) нормы, устанавливающие конституционный экономический публичный порядок: а) конституционные принципы государственного регулирования экономической деятельности; б) нормы о возможности ограничения основных экономических прав; в) нормы о полномочиях федеральных и региональных органов государственной власти в сфере правового регулирования предпринимательства. Общей тематикой объединены положения Конституции, касающиеся финансов и налогов. Конституционное финансовое право является самостоятельной частью «экономической конституции».

Принцип единства экономического пространства имеет особое значение в федеративных государствах, субъекты которых имеют свое законодательство (ст. 5 Конституции). Он также связан с категорией «государственное единство», использованной в преамбуле Конституции. Целый ряд конституционных положений в гл. 3 Конституции «Федеративное устройство» устанавливают гарантии экономической целостности федеративного государства.

Конституционный Суд РФ применил принцип единства экономического пространства для обоснования налоговой централизации в Российской Федерации. В Постановлении КС РФ от 21.03.1997 N 5-П*(23), касавшемся положений Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (в ред. от 11.11.2003), содержится важная правовая позиция, в соответствии с которой принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции, в соответствии с ее п. «а» ст. 71 находятся в ведении РФ. К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.

Принцип единой финансовой политики закреплен в ряде статей Конституции, прежде всего в ее ст. 114 (п. «б» ч. 1), согласно которой Правительство обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Эти положения развивают одну из основ конституционного строя — принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74).

Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства РФ. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать сводное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов.

Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как относящиеся к федеральным экономическим службам, в соответствии с Конституцией находятся в ведении РФ (п. «ж» ст. 71); налоговые органы в субъектах РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 78), а не органами субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П отметил, что выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией органам государственной власти субъектов РФ права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и налоговых платежей.

Обоснованный конституционным принципом единства экономического пространства и сформулированный Судом принцип налоговой централизации, в силу которого субъекты РФ не вправе устанавливать дополнительные налоги, лежит в основе принятого НК (ст. 12-14). В Определении от 05.02.1998 N 22-О*(24) Конституционный Суд РФ указал, что на основе правовой позиции, выработанной в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П, органы местного самоуправления также не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ч. 1 ст. 132 Конституции понятия «установление местных налогов и сборов» противоречило бы действительному содержанию Конституции (см. Постановление КС РФ от 17.06.2004 N 12-П по делу о проверке конституционности ряда статей БК *(25)).

Принцип единства экономического пространства использовался Конституционным Судом для обоснования требований единства финансовой политики: «из Конституции Российской Федерации, а именно из закрепленных в ней требований единства финансовой политики и финансового регулирования, установления правовых основ единого рынка, единства экономического пространства, получивших развитие в федеральных законах, вытекает, что функционирование бюджетной системы Российской Федерации имеет целью гарантирование основ конституционного строя, финансовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина, что, в свою очередь, предопределяет конституционные требования к надлежащей регламентации бюджетно-правового статуса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как участников бюджетных отношений, в том числе — по обслуживанию счетов бюджетов»*(26). Исходя из принципа единства экономического пространства, Конституционный Суд пришел к выводу, что субъекты РФ не лишены полномочий по установлению административной ответственности, в том числе в определенных сферах финансового и кредитного регулирования (Определение от 08.04.2004 N 137-О*(27)). В Постановлении КС РФ от 10.12.1997 N 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области»*(28) со ссылкой на п. «ж» ст. 71 Конституции отмечается, что закрепленный ею принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8) предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую; при этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти; отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов.

Конституционный Суд РФ разъяснял также, что конкретизируя обязанность государства по гарантированию единства экономического пространства, Конституция (п. «ж» ст. 71) относит установление правовых основ единого рынка к ведению РФ, поскольку без обеспечения приоритетного, прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы (ГК, законы в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т.п.), на территории всего государства свобода экономической деятельности не может быть реализована (см. Постановление от 04.03.1997 N 4-П *(29)).

Конституционный принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, в его интерпретации Конституционным Судом, лежит в основе особого конституционно-правового режима стабильности экономического оборота, который базируется на принципе поддержания доверия к закону.

Абзацем 2 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 14.06.1995 N 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» (в ред. от 02.02.2006) предусматривалось, что если в результате изменения налогового законодательства будут созданы менее благоприятные условия для субъектов малого предпринимательства по сравнению с ранее действовавшими условиями, то в течение первых четырех лет своей деятельности указанные субъекты подлежат налогообложению в том же порядке, который действовал на момент их государственной регистрации.

Положение Федерального закона от 31.07.1998 N 148-ФЗ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» (в ред. от 24.07.2002) о недопустимости применения в дальнейшем абз. 2 ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» не может иметь обратную силу и не применяется к длящимся правоотношениям, возникшим до дня официального опубликования нового регулирования, включая соответствующий нормативный акт законодательного (представительного) органа субъекта Федерации о введении на его территории единого налога. Подобное истолкование указанного положения обусловлено конституционно-правовым режимом стабильности условий хозяйствования, выводимым из ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 34 и ст. 57 Конституции, отметил Конституционный Суд в своем Определении от 01.07.1999 N 111-О*(30).

Постановление КС РФ от 23.02.1999 N 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года «О банках и банковской деятельности» в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкина, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Назаренко»*(31) позволяет углубить представления о содержании конституционного принципа стабильности экономического оборота, выводимые из принципа свободного перемещения товаров, денег и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции).

В силу этого принципа государство обязано обеспечивать условия для стабильного гражданского оборота и использовать для этого правовое регулирование. Государственное регулирование рыночных отношений выражается в установлении порядка создания и деятельности их участников.

Правовое регулирование рынка не должно нарушать основные принципы рыночной экономики: равенство участников оборота, свобода принятия экономических решений и самостоятельная ответственность за их результаты, ответственность за причиненный вред.

Отношения между вкладчиками и банком составляют часть гражданского оборота. Стабильность этих отношений, по мнению, высказанному Судом, должна обеспечиваться путем создания публично-правовых, императивных норм, ограничивающих формальную свободу договора.

В качестве самостоятельного правового явления может быть рассмотрен принцип свободного перемещения финансовых средств. А. А. Ефремов обращает внимание на его двойственную сущность: как гарантии (условия) перемещения товаров и услуг, поскольку их рыночный оборот возможен только при одновременном денежном обращении; и как самостоятельного принципа правового регулирования отношений, возникающих при обращении финансовых средств вне оборота товаров и услуг*(32).

Данный конституционный принцип лежит в основе правового регулирования такого сегмента единого рынка, каким является финансовый рынок, включающий и рынок эмиссионных ценных бумаг.

Гарантируемая государством поддержка конкуренции представляет собой конституционно-правовой инструмент создания благоприятной экономической среды. В этих целях оправдана интервенция государства в сферу экономических отношений. Государство, имея в виду положение ч. 2 ст. 34 Конституции о недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, должно посредством принятия законов о конкуренции обеспечивать поддержку именно добросовестной конкуренции между субъектами предпринимательства, установив необходимые ограничения (пределы) свободы экономической деятельности. Тем самым конституционный принцип поддержки конкуренции выполняет роль содержащихся в самой Конституции ограничений указанной свободы.

Экономическая свобода, по смыслу Конституции, предполагает прежде всего свободу предпринимательства. Свобода предпринимательской деятельности представляет собой универсальный (интегрированный) принцип конституционного права, объединяющий в своем составе несколько относительно самостоятельных принципов правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности (принцип свободы договора, общедозволительный принцип, принцип свободы конкуренции и др.).

На принципе экономической свободы строится российская конституционно-правовая модель взаимоотношений публичной власти и бизнеса. Она основывается на признании объективно существующих пределов регулирования публичной властью предпринимательской деятельности.

На конституционный принцип свободы экономической деятельности, закрепленный в основах конституционного строя (ст. 8 Конституции), опираются нормы гл. 2 Конституции РФ, закрепляющие права, имманентно присущие обществу, в котором функционирует рыночный тип экономики. Их можно обозначить как основные экономические права. К ним относятся:

— право выбирать род деятельности или занятий — означает свободу экономического выбора: быть либо предпринимателем-работодателем, либо работником (ст. 37);

— право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства — означает свободу рынка труда (ст. 27);

— право на объединение — предполагает соответствующее право для совместной экономической деятельности, а следовательно, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности и образования в уведомительном порядке различных предпринимательских структур (ч. 1 ст. 30);

— право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36), использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34) — означает свободу формирования имущественной базы предпринимательства, использования имущества, свободу реализации на рынке произведенного товара, включая право на свободу договора;

— право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34) — предполагает свободу конкуренции.

В нормативное содержание свободы экономической деятельности как конституционного принципа входит, как свидетельствует практика Конституционного Суда РФ, прежде всего свободное от какого-либо воздействия принятие хозяйственных решений.

Конституционный принцип свободы экономической деятельности послужил основанием при вынесении Конституционным Судом РФ Постановления от 23.12.1997 N 21-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации»*(33).

Пунктом 2 ст. 855 ГК РФ была установлена очередность, позднее измененная, списания денежных средств со счета клиента банка при недостаточности таких средств для удовлетворения всех предъявленных к нему требований.

Суть принятого решения сводится к обеспечению свободы клиента банка распоряжаться своей собственностью, т.е. денежными средствами, хранящимися во вкладах. Собственник сам вправе определять, что ему платить в первоочередном порядке — заработную плату или налоги. Следовательно, Конституционный Суд встал на защиту свободы экономической деятельности и частной собственности, так как новая редакция п. 2 ст. 855 ГК на деле оказалась грубым и неправомерным вмешательством государства в хозяйственные процессы. Эта новелла навязывала предприятиям обязанность выплачивать заработную плату, и тем самым они получали право не выполнять свои договорные обязательства перед контрагентами и коммерческими банками, создавая в результате спираль неплатежей.

Принцип свободы экономической деятельности также лежит в основе концепции конституционно-правовых основ деятельности хозяйственных обществ и товариществ. Ее несущими «конструкциями» являются следующие положения:

— свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции);

— частная по своей природе экономическая деятельность корпораций не может развиваться в противоречии публично-значимыми целями, осуществление ее не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции);

— государство устанавливает правовые основы единого рынка (п. «ж» ст. 71 Конституции);

— в процессе установления правовых основ единого рынка государство может вводить ограничения свободы экономической деятельности корпораций (ч. 3 ст. 55 Конституции), которые должны носить строго соразмерный характер (принцип пропорциональности) и осуществляться в форме федерального закона (оговорка о законе).

Основные начала указанной концепции выработаны Конституционным Судом РФ в его решениях, касающихся акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и товариществ.

Так является ли свобода предпринимательства только функцией публичного интереса, как его формулирует законодатель, или у нее должно быть основное содержание, как конституционно неприкосновенной зоны самых важных правомочий, таких, без обладания которыми осуществление предпринимательской деятельности объективно невозможно?

Хорошую возможность ответить на этот вопрос Конституционный Суд РФ получил, рассматривая дело о проверке конституционности положений ст. 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа образующихся при этом долей акций (названных в Законе не очень точно дробными акциями).

В Постановлении по данному делу от 24.02.2004 N 3-П*(34) Конституционный Суд отметил, что свобода экономической деятельности — это прежде всего свобода принятия стратегических экономических решений, принимаемых общим собранием акционеров и советом директоров. Таковы решения о необходимости консолидации акций. Суды, осуществляя контроль по жалобам акционеров и обладателей дробных акций за решениями органов управления акционерных обществ, не оценивают экономическую целесообразность предложенного варианта консолидации акций, поскольку в силу рискового характера предпринимательской деятельности существуют объективные пределы в возможностях судов оценивать наличие деловых просчетов в их деятельности. Кроме того, судебный контроль за деятельностью совета директоров и общего собрания акционеров при проведении консолидации, влекущей перераспределение акционерной собственности, осуществляется post factum, что объективно затрудняет оценку побудительных мотивов, которыми руководствовались органы управления акционерного общества, обладающие самостоятельностью и широкой дискрецией при принятии решений в сфере бизнеса.

Данная правовая позиция Конституционного Суда, основанная на выявлении нормативного содержания конституционного принципа экономической свободы, первоначально касавшаяся только сферы корпоративных отношений, в последующем стали применяться при осуществлении судебного конституционного контроля в сфере налоговых отношений (Определения КС РФ от 04.06.2007 N 320-О-П, N 366-О-П; от 16.12.2008 N 1072-О-О).

Основанные на конституционных принципах выводы Конституционного Суда об объективных пределах в возможностях публичной власти в лице судов оценивать стратегические экономические решения имеют более общий характер. По сути дела, это вывод о том, что по прошествии ряда лет трудно установить контекст принятия этих решений. Истечение времени приводит к сложной динамике правоотношений; собственность переходит от одних лиц к другим, которые добросовестно предполагали, что приобретают ее у безупречного юридического собственника. Принцип правовой определенности, который столь часто используется в решениях Европейского Суда по правам человека, требует учета законных интересов добросовестных приобретателей и обеспечения стабильности гражданского оборота. Данный вывод Конституционного Суда, по существу, является ответом на вопрос о том, допустим ли пересмотр итогов приватизации с позиции конституционного права и общеевропейских правовых принципов.

В развитие положений ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35 Конституции и на основе общеправовых принципов юридического равенства, неприкосновенности собственности и свободы договора ГК в качестве основных начал гражданского законодательства закрепляет равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность участников гражданско-правовых отношений, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (п. 1 ст. 1 ГК).

В Постановлении КС РФ от 30.01.2009 N 1 по делу о проверке конституционности положений п. 2, 3 и 4 ст. 13 и абз. второго п. 1.1 ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной, отмечается, что основные начала, перечисленные в п. 1 ст. 1 ГК РФ, имеют конституционное значение, то есть являются констиуционно значимыми принципами, которые в силу этого могут рассматриваться в качестве критериев при осуществлении судебно-конституционного контроля.

Права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свобода предпринимательской деятельности и свобода договоров могут быть ограничены федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции), что корреспондирует положениям ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Поэтому, регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций, в том числе акционерных обществ, федеральный законодатель в соответствии с п. «в» и «о» ст. 71 Конституции обязан учитывать, что по смыслу положений ч. 3 ст. 55 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 8, 17, 34 и 35 возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц.

В Постановлении КС РФ от 23.02.1999 N 4-П разъясняется, что из смысла указанных конституционных норм о свободе в экономической сфере (ст. 9, 34 и 35) вытекает конституционное признание свободы договора как одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина, которая ГК провозглашается в числе основных начал гражданского законодательства (п. 1 ст. 1). При этом конституционная свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (ч. 1 ст. 55 Конституции) и может быть ограничена федеральным законом, однако лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции).

2. Охрана различных форм собственности является одной из основных функций государства. Ее содержание меняется в зависимости от того, какой характер имеет экономическая система. В советский период истории приоритетной конституционной ценностью являлся общественный тип собственности, в связи с чем общенародная собственность защищалась государством в приоритетном порядке. Действующая Конституция не рассматривает какую-либо форму собственности в качестве основной и, как следствие, признает и равным образом защищает различные формы собственности. Многообразие форм собственности характеризует основы экономической системы как рыночной.

Государство должно разрабатывать экономическую политику, воплощать ее в законодательстве исходя из недопустимости создания неоправданных преимуществ для каких-либо организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. В сфере уголовного законодательства рассматриваемый конституционный принцип нашел проявление в единой уголовно-правовой охране всех форм собственности, заменив ранее существовавшую в прежнем уголовном законодательстве повышенную охрану государственной собственности.

Под прямым воздействием конституционного принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности находится система правовых норм, определяющих участие РФ, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (гл. 5 ГК), а также административно-правовые по своей природе отношения, связанные с предоставлением государственных субсидий неэффективным предприятиям.

Рассматриваемый конституционный принцип призван корректировать отношения между органами власти и бизнесом. Содержание этого принципа налагает на власть, на государство дополнительные ограничения. Власть должна быть равноудалена от различных предпринимательских структур и сообществ, в противном случае возникают недопустимые модели взаимоотношений власти и бизнеса, чреватые конфликтом интересов, недобросовестной конкуренцией, неравной защитой различных организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. Нарушением принципа равной защиты являются случаи использования административных рычагов с целью создания льготных условий для ведения предпринимательской деятельности аффилированными с государственной властью бизнес-структурами. Кроме того, этот принцип вводит для государства определенные ограничения степени интенсивности «дирижирования» частными предприятиями.

Рассматриваемый принцип был положен в основу принятия целого ряда решений Конституционного Суда РФ, в частности Определения от 08.02.2001 N 33-О*(35) по жалобам нескольких ОАО, в которых оспаривалась конституционность положения п. 8 ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ, включенного в Кодекс еще в доконституционный период. Согласно этому положению трудовой договор (контракт), заключенный на неопределенный срок, а также срочный трудовой договор (контракт) до истечения срока его действия могут быть расторгнуты по инициативе администрации предприятия, учреждения, организации в случае совершения работником по месту работы хищения (в том числе мелкого) государственного или общественного имущества, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания или применение мер общественного воздействия.

Конституционный Суд пришел к выводу, что на все закрепленные Конституцией виды собственности принцип равной защиты должен распространяться в той же мере, в какой он распространялся до вступления в силу Конституции на государственную и общественную собственность. Иное означало бы, что право работодателя на расторжение трудового договора с работником поставлено в зависимость от того, к какой форме собственности относится похищенное имущество предприятия, что не согласуется с предписаниями Конституции.

Динамика правового регулирования отношений публичной собственности в последние годы во многом оказалась обусловленной новыми представлениями о конституционном принципе признания и защиты равным образом всех форм собственности. Новое «прочтение» законодателем данного принципа означает, что государственная собственность стала рассматриваться в единстве федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Она рассматривается законодателем как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом, как материальная основа российского государства, что должно, по замыслу авторов новой интерпретации, отвечать государственной целостности РФ и подкреплять единство системы государственной власти. С нашей точки зрения, авторство на эту интерпретацию конституционного принципа принадлежит разработчикам БК и законодательства о разграничении полномочий. По их мнению, конституционный принцип, закрепленный в ч. 2 ст. 8, должен предопределять и специфику правового регулирования публичной собственности, а также определять пределы прав субъектов РФ и муниципальных образований как публичных собственников. В частности, защита собственности субъектов РФ не может быть рассмотрена вне учета требований Конституции и федерального законодательства, в которых выражена и закреплена в виде общих предписаний общая воля государства в целом в отношении функционирования и защиты государственной собственности.

Права собственности на средства региональных и местных бюджетов в соответствии с этими воззрениями не могут означать полную свободу экономической деятельности соответствующих органов власти субъектов РФ, осуществляющих от имени публичных собственников их полномочия.

На наш взгляд, эти якобы новые воззрения являются реминисценцией существовавших у нас ранее представлений о едином фонде государственной собственности.

Новая интерпретация конституционного принципа ч. 2 комментируемой статьи, воспринятая федеральным законодателем, привела к искажению в непрофильных законах базовых правовых принципов, лежащих в основе правового регулирования отношений собственности и закрепленных в ГК. Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 22.07.2008) предельно четко определил имущество (его виды), которое может находиться в собственности субъектов РФ. Из содержания ст. 26.11 этого Закона следует, что в собственности субъектов РФ может находиться лишь то имущество, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих полномочий. По смыслу указанной статьи, любое другое имущество не может находиться в собственности субъектов РФ и подлежит отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации. В отношении муниципальной собственности избран точно такой же подход. Федеральный закон N 131-ФЗ определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Возможность иметь имущество в муниципальной собственности обусловлена вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых оно передано, и полномочиями, осуществление которых предусмотрено федеральными законами.

Насколько избранный законодателем подход соответствует конституционному принципу равенства всех форм собственности? Не ставят ли указанные нормы двух федеральных законов частную собственность в доминирующее положение по отношению к публичной собственности, поскольку они исключают право публичных собственников иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте? Насколько реально и, главное, целесообразно иметь перечни видов имущества, необходимых для осуществления полномочий, указанных в п. 17 ст. 1 Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ, которые должны устанавливаться законами субъектов РФ не позднее 1 января 2005 г.?

Новый подход, в соответствии с которым в публичной собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, означает закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целевого характера государственного имущества, т.е. невозможность для публичных собственников быть собственниками некоторых видов имущества, которое при этом не является изъятым из оборота. Этот принцип неизвестен действующему гражданскому законодательству, которое содержит нормы об «особенностях приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им» в зависимости от того, находится ли оно в частной или в публичной собственности (п. 2 ст. 212, п. 1 ст. 214 ГК), т.е. об особенностях порядка осуществления права собственности, но не о возможностях ограничения объектного состава имущества, принадлежащего собственникам.

В п. 4 ст. 212 ГК закреплена норма, вытекающая из конституционного принципа, в соответствии с которой «права всех собственников защищаются равным образом». Полагаем, что эта норма входит в нормативное содержание конституционного принципа неприкосновенности собственности, которое, к сожалению, пока в полной мере не выявлено ни наукой, ни практикой.

Возникает вопрос о том, в какой мере принцип неприкосновенности собственности должен форматировать правовое регулирование отношений публичной собственности. С нашей точки зрения, из этого конституционного принципа вытекают закрепленные в ГК положения, в соответствии с которыми существует одно единое право собственности, предполагающее, что у всех субъектов права, признаваемых собственниками, имеются одинаковые полномочия, и государство должно обеспечивать равную защиту прав всех собственников, в том числе путем отказа от неоправданных ограничений объектного состава имущества, которое может принадлежать публичным собственникам.

Субъекты РФ и муниципальные образования являются полноправными собственниками. Между такими правовыми субъектами могут возникать только имущественные отношения, основанные на равноправии. В противном случае, когда федеральным законом допускается «перераспределение» собственности субъектов РФ в связи с проводимым разграничением полномочий в федеративной системе, имеет место нарушение требований, императивов, запретов, образующих содержание конституционного принципа неприкосновенности собственности.

В Определении КС РФ от 02.11.2006 N 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»*(36) содержится важная правовая позиция, основанная на интерпретации ч. 2 ст. 8 Конституции, в соответствии с которой перечень имущества в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств для формирования собственных доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое целевое предназначение, т.е. не может рассматриваться как закрытый перечень имущества.

constrf.ru

admin